【法治安徽】“综合查一次”改革实践维度下的逻辑进路

“综合查一次”改革是综合行政执法改革的延伸，是减少对企业多头检查、重复检查、随意检查、减轻企业负担的重要举措，是提升执法监管效能、建设新时代法治政府、优化法治化营商环境的又一焦点环节。2021年，国务院在浙江、江苏等省市试点基础上，印发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，首次提出逐步完善联合执法机制，复制推广“综合查一次”经验。2023年，印发《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》，鼓励有条件的地区积极推进“综合监管一件事”“综合查一次”等改革。2024年，印发《关于严格规范涉企行政检查的意见》，要求优化“综合查一次”“双随机、一公开”抽查，推行简单事项“一表通查”，加快推行“扫码入企”。2025年1月，安徽省在芜湖市开展深化“综合查一次”改革试点，推动行政检查机制重构、流程再造、数字赋能、全程可溯、企业可评。省内多数地市陆续开展相关改革工作，取得阶段性成果，但“综合查一次”改革还面临行政检查清单梳理不清晰、合并联查不联效、配套机制不健全等问题，亟待厘清逻辑思路，统筹解决。

一、“综合查一次”改革的现实背景

行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，提高行政执法效能是国家历次行政体制改革的重要遵循。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。靶向目标是“解决权责交叉、多头执法问题”，具体方式方法是“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”，最终建立权责统一、权威高效的行政执法体制。近年来，国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等七大领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权，在理顺职责、整合队伍、减少层级、下沉力量等方面取得了显著成效，为基层执法一线因势利导、因时制宜改革完善执法机制提供了体制保障和广阔空间。

在涉企执法检查领域，由于行政检查的性质和分类缺乏立法共识、行政检查权的设定规范冲突、行政检查的外延范围泛化，以及行政执法部门监管事项众多、政策性强、敏感度高，缺乏协调配合机制，执法检查仍处于零散的“孤岛”，执法链条衔接不畅，致使重复检查、多头检查、随意检查、监管缺位越位、干扰企业正常经营等现象屡见不鲜。为有效控制行政执法检查权的滥用，尽管实践中很多规章、规范性文件对行政检查作出诸多细化规定，但行政处罚法在3次修正、修订中，都未突破“必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”的规定，力图对行政检查权的设定和实施保持高位限定。2020年，最高人民法院颁布新版《关于行政案件案由的暂行规定》，再次秉持审慎态度，没有将行政检查列为独立案由，司法监督也在渴求执法实践和立法理论研究取得进一步的成果。

尽管在制度层面，行政检查尚无系统的立法规制，出于全面优化法治化营商环境的现实需求，执法实践者却不得不思考如何破除行政执法检查存在的偏离预防性功能定位和服务型监管的现实弊端，以期保持与综合行政执法改革的共同预期。1999年7月，经国务院批准，国家经济贸易委员会等10部委联合制定《控制对企业进行经济检查的规定》（以下简称《规定》），要求行政机关对企业进行经济检查，应当事先拟订检查计划，检查计划能够合并的，应当合并，可以联合实施的，应当组织联合实施检查。并对同一行政机关对同一企业的经济检查频次作出原则要求，行政机关检查报告应抄送有关行政机关，避免重复检查。此项《规定》搭建了“综合查一次”改革的雏形，但受制于行政执法检查技术手段的限制，《规定》的主要内容在实践中并未落实落地，但这并不妨碍其成为优化执法检查、深度强化执法检查效能的有益探索。就当前普遍认知来看，“综合查一次”改革作为综合行政执法改革的延伸，主要指不同行政执法部门或者同一行政执法部门对同一检查对象实施的多项行政检查进行合并，开展联合检查，实现“进一次门、查多项事”，大幅压降入企现场检查的频次，提高检查效能。随着数字化信息技术在行政执法领域的广泛运用，智慧监管、扫码入企、无感检查等现代执法模式不断推陈出新，2021至2024年，国务院连续出台“一通知两意见”，旨在推广“综合查一次”实践经验，在综合执法改革框架下，进一步扩大执法机制改革，为基层执法赋能，为企业减负，优化法治化营商环境，释放发展活力。

二、“综合查一次”改革实践中的问题

（一）涉企行政检查事项清单梳理“欠规范”。行政检查有着特定的法律功能，是行政执法主体履行监管职责的重要方式，对引导规范企业合法经营、预防和纠正违法行为具有重要作用。建立合法、系统、公开的涉企检查事项清单是“综合查一次”改革的基础性工程。但从各地梳理情况看，由于缺乏统一标准，未能比照行政许可、行政处罚、行政裁决等权责清单体系形成规范、科学的清单系统。涉企检查事项名称不一、范围不一、颗粒度不一，芜湖、池州等地梳理市本级检查事项900余项，个别地市却仅200余项。在未规范化、标准化建立“省级标准清单+市级补充清单”两级目录体系前提下，借用“双随机、一公开”平台检查事项，似乎成为唯一选项。但植根于执法回避原则的“双随机、一公开”的功能定位完全不同，平台公开的检查事项并非其制度设计的核心要件，也缺乏科学论证，概念宽泛、内容庞杂。据省内地市反映，该平台“民爆行业部门联合检查”融合了工信部门民用爆炸物品企业违法生产、销售、储存民用爆炸物品行政检查，公安部门民用爆炸物品公共安全监督检查，气象部门防雷安全检查，消防救援机构消防安全情况检查等5大类，涵盖50多个具体事项，检查范围太广，被检企业难以应对，联查场景设计欠合理。另外，由于涉企行政检查事项没有开展分级梳理、系统确权，各牵头单位制定的联查计划目前仅限于同一层级监管部门间的联合检查，同一检查对象仍然面临多层级重复检查。

（二）涉企行政检查事项合并联查“不联效”。“综合查一次”改革的目标，是建立跨部门、跨领域、跨层级联合执法检查场景，提高执法检查效能，减轻企业迎检负担。但是行政检查具有较强的附随性，一般依附于行政许可、行政征收、行政给付、行政处罚等独立的具体行政行为，如果联查事项不能以核心的具体行政行为为纽带构建体系化联查场景，简单的“物理”合并，势必难以产生“化学”反应，“联查不联效”必定损害“综合查一次”功能设计。实践中，联合检查由于缺乏关键“联动轴”，已有地市反映，联查事项存在东拉西扯、生搬硬凑，缺乏系统性和协同性，任务分工不科学，部门检查资源统筹调配难等矛盾，难以真正达到综合监管、优化效能的目标。尤其针对安全生产、消防等专业性极强的检查事项，存在许多基于专业技能和强制标准考量的因素，如建筑结构、消防设施、电气线路、危险品管理等，在检查方式、检查过程、检查结果上其他部门难以联动协同，“计划协同”无法掩盖操作上的“各行其是”。同时，由于各部门检查重点与检查标准差异大，导致整改意见建议缺乏系统性，不同部门整改要求甚至出现时间安排冲突，企业无所适从。

（三）“综合查一次”相关配套机制“不匹配”。一是非现场检查方式没有厘清。“综合查一次”是对行政执法机关入企现场检查方式的优化，《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》强调，能通过书面核查、信息共享、智慧监管等方式监管的，不得入企实施现场检查，故此，清理公示书面核查、信息共享、智慧监管等非现场检查事项是开展“综合查一次”改革的前提，但是省内各地市并未建立对应清单体系，致使主体资格检查、财务记录检查、生产经营台账检查等很多非现场检查事项被列入“综合查一次”现场联查清单。有地市反映，受限于信息共享、智慧监管水平不高，缺乏对企业经营数据、历史检查记录等的智能化分析，一些可以实施非现场检查方式仍被列入现场联查清单，仍然依赖传统现场检查的方式，监管效能没有实质提升。二是企业“白名单”尚未厘清。《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》要求，健全以信用等级、风险分类为基础的分级分类监管评价体系。这需要结合不同领域特点，综合考虑企业信用和守法遵规情况、违法风险等因素，对“优质”企业建立“白名单”库，针对性采取差异化、精准化检查措施，“无事不扰”，让风险低、信用好的企业享受政策红利，倒逼企业自律，形成“越诚信越守法越轻松”的正向激励。但“白名单”的确定和公布直接影响企业权益，具有强烈的具体行政行为的性质和特征，目前国家和省级层面尚未出台系统的“白名单”制度指导意见，地方自行设立可能面临程序合规性与职权合法性挑战，存在“守法特权”和“监管套利”风险隐患。部分行政执法部门对白名单制度存在顾虑，认为白名单的公布等同于企业获得了“相对监管豁免凭证”，一旦名单内企业发生重大违法违规、安全责任事故或负面舆情等，执法部门可能会面临不履行或怠于履行监管职责的问责风险。还有一些执法部门认为，白名单制度只应作为执法机关实施执法检查的内部标准，不需向社会公布，也能实现对“优质”企业降频检查的目标。

（四）企业合规建设“跟进慢”。行政处罚法第五十五条第二款规定，当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。因此，企业在行政检查中负有积极配合义务。从效能层面看，推行“综合查一次”实际是一次“双向改革”，既是执法机关自我革命、提升执法质效的创新实践，也是检验企业合规建设水平的重要途径。企业合规是企业治理体系和治理能力现代化的重要标志，企业自身合规抓得越好，配合检查效率越高。近年来，随着国内国际市场竞争日趋激烈，国家已经把企业合规建设纳入重要议事日程，相继出台了系列文件和相关政策要求，2025年3月，工业和信息化部等15部门联合出台《关于促进中小企业提升合规意识加强合规管理的指导意见》，引导中小企业增强合规意识，提升合规管理水平，防范生产经营风险，促进高质量发展，并明确到2030年，中小企业合规服务工作体系基本形成，企业基本具备适应高质量发展要求的合规管理意识和能力，依法合规经营水平显著提升，合规成为中小企业核心竞争力的重要组成部分。但目前，政府部门在支持和引导企业开展合规建设方面激励政策和主动服务少，众多企业对合规建设认知层面浅，合规经营意识不足，合规建设水平低，配合检查能力不足。体现在“综合查一次”上，由于联合检查事项较多，检查重点、检查标准和要求也有所不同，需要企业分别准备不同类型的资料，如，在对大型商场进行联合检查时，检查内容涵盖消防设施、治安管理、食品安全等多方面，商场既要准备消防设备的检测报告，又要梳理治安管理相关台账，还要整理食品进货渠道等资料，甚至需填报大量信息，耗费人力、物力、精力，导致企业存在一定的抵触心理。

三、“综合查一次”改革优化路径

一是规范梳理行政检查事项清单。全省范围统一开展涉企行政检查事项梳理，按照行政处罚法第五十四条规定，对法律、行政法规、地方性法规规定的行政检查事项，严格依法开展规划化、标准化梳理，赋予准确的法律概念、固定的名称、法定的范围，确保上下贯通，一体推进；建立“省级标准清单+市级补充清单”两级清单目录体系，统一编码，为行政检查事项赋予唯一的“身份证”，实现“一码通行、全省互认”，解决“一地一标准、企业多适配”的问题。对暂时借用“双随机、一公开”平台检查事项的，实行动态更新，逐步实现全省“一单通行”“单外无检查”。

二是科学高效设计执法检查联查场景。要立足“关联”设计联查场景。鉴于行政检查具有附随性，一般情况下不单独构成独立的具体行政行为，应当以行政许可、行政征收、行政给付、行政处罚等为“主轴”，选择性吸附关联检查事项，形成检查计划协同、检查过程融通、检查结果共享的局面，为“一表通查”奠定基础。二要着眼“适当”设计联查场景。综合考量被检企业履行配合检查能力，合理布局“综合查一次”联查事项，政企协同，双向发力，提高检查效能。三要围绕“实地”设计联查场景。配套制定“非现场检查清单”“无感检查清单”，有效排除书面核查、信息共享、智慧监管等检查事项纳入联查计划。四要聚焦“高频”设计联查场景。大量合并压缩高频检查事项，实现“进一次门、查多项事”，切实减轻企业负担。

三是完善相关配套制度。“综合查一次”改革实行“亮码通知、照单检查、结果共享、企业评议”全流程监管，是行政检查的体系化改革，必须强化机制配套。一要适时开展行政检查地方立法，对执法检查的基本程序、特别程序、检查措施、相对人配合义务、检查结果的共享、执法监督责任等作出具体规定。二要打通数据壁垒，建立健全省级“综合查一次”信息化平台。持续推动省级行政检查管理系统与各市级政务云平台的对接，统一功能架构、数据标准和接口规范，归集市场监管、税务、环保等部门执法数据，推进数据互通、应用协同、交互优化。开发AI预警模型，重点监测重复检查、多头执法等现象，大力提升非现场执法事项占比，为实现精准有效监管和非现场执法提供软硬件支撑。三要依托信息化平台，进一步健全“风险+信用”分级分类评价体系，制定“白名单”制度指导意见，对综合评价等次低的经营主体，适当提高检查频次，加大检查力度，全面提升行政资源利用率，压降企业守法诚信成本。四要全面推行“扫码入企、亮码检查”。推出功能更完善、数据更畅通的“行政检查码”，行政检查数据信息及时归集省级系统，实现检查内容、检查频次、检查过程透明化、可追溯，逐步实现“检查一码清”。

四是加快推进企业合规建设。全面贯彻落实《关于促进中小企业提升合规意识加强合规管理的指导意见》，坚持问题导向、系统观念、法治思维、双向促进，加强涉企法律法规、监管规定、政策要求的宣传解读，打造、推广一批可复制的典型经验做法。开展“以案说规”，增强企业合规建设“第一责任人”的责任意识，强化抓生产必须抓合规、抓企业管理必须抓合规的理念，推动合规建设成为企业自觉行为。在兼顾成本与效率的前提下，鼓励企业加大人力物力投入，将“法律风险防控及合规管理体系建 设”纳入业绩考核约束性指标，实行法务与合规、风控、内控或审计、财务分析等协同联动，重点强化劳动用工合规、财税合规、产品和服务质量合规、安全生产合规、节能环保合规、知识产权合规、公司治理合规、供应链合规、国际化经营合规建设，全面提升企业“主动自检、预约体检、开门迎检”能力，为“综合查一次”制度高效实施奠定市场主体基础。

“综合查一次”改革是综合行政执法改革的外延，是执法资源整合与流程优化的创新，更是法治政府、服务型政府建设的有益探索，必须始终坚持问题导向、以目标为导向、以过程为导向，在改革中不断突破，在实践中持续完善，着力建立“企业满意度+问题整改率+结果复用率”三维评估体系，提升监管效能，让企业可感可及，实现“双改双赢”。